خبرآنلاین – در حقوق بینالملل، تعیین رژیم حقوقی فضاهای آبی بین دو کشور همواره یکی از پیچیدهترین مسائل بوده است. دریای خزر، بهعنوان بزرگترین توده آبی محصور در خشکی جهان، از این قاعده مستثنی نیست. پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و افزایش تعداد کشورهای ساحلی از دو به پنج، بحث درباره ماهیت حقوقی این پهنه آبی شدت گرفت. آن زمان پرسش اساسی این بود که آیا قواعد کنوانسیون ۱۹۸۲ سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها (کنوانسیون مونتهگوبی) بر آن اعمال میشود یا آنکه باید نظامی مستقل و خاص برای آن طراحی گردد.
کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر که در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ در شهر آکتائو به امضای پنج کشور ساحلی رسید، به این پرسش پاسخ داد و رژیمی را بنیان نهاد که در ادبیات حقوقی با عنوان رژیم حقوقی ویژه یا سویجنریس شناخته میشود. بنابراین این رژیم نه تابع کامل قواعد دریاهای آزاد است و نه صرفاً از اصول حاکم بر دریاچههای مرزی پیروی میکند.
اما پس از رویدادهای نظامی بهار ۱۴۰۵ و افزایش اهمیت کریدورهای شمالـجنوب، بحث درباره چارچوب حقوقی خزر بار دیگر در مرکز توجه قرار گرفته است. چرا که ارجاع لایحه تصویب این کنوانسیون به مجلس شورای اسلامی در مرداد ۱۴۰۵ و برخی حوادث مرتبط با کشتیرانی در این پهنه آبی، ضرورت بازخوانی دقیق مفاد آن را دوچندان کرده است.
از منظر نظری، مفهوم رژیم حقوقی ویژه در حقوق بینالملل به وضعیتی اشاره دارد که قواعد عام موجود برای تنظیم روابط یک پدیده خاص کافی نیست و دولتهای ذیربط ناگزیر به خلق نظامی اختصاصی میشوند. دریای خزر نمونهای روشن از این وضعیت است. این توده آبی بهصورت طبیعی به اقیانوسهای جهان متصل نیست و بنابراین از تعریف دریاهای آزاد یا حتی دریاهای نیمهبسته در ماده ۱۲۲ کنوانسیون حقوق دریاها خارج میماند. ماده ۱۲۲ کنوانسیون حقوق دریاها، دریای بسته یا نیمهبسته را بهعنوان خلیج، حوضه یا دریایی تعریف میکند که توسط دو یا چند کشور احاطه شده و از طریق خروجی باریک به دریای دیگر یا اقیانوس متصل است، یا اساساً از آبهای سرزمینی و مناطق انحصاری اقتصادی دو یا چند کشور ساحلی تشکیل شده است.
خزر فاقد چنین اتصال طبیعی است و تنها از طریق آبراهههای مصنوعی مانند کانال ولگاـدن با سایر دریاها مرتبط میشود. از سوی دیگر، شوری آب، ابعاد عظیم و منابع غنی هیدروکربنی و زیستی آن، این پهنه را از دریاچههای معمولی متمایز میسازد.
اما کنوانسیون ۲۰۱۸ با پرهیز آگاهانه از هر دو تعریف مطلق، راه سومی را برگزید. ماده یک این سند، دریای خزر را «توده آبی محصور شده به وسیله قلمرو خشکی طرفها» تعریف میکند و بدین ترتیب آن را از قلمرو اعمال مستقیم کنوانسیون حقوق دریاها خارج میسازد. این تصمیم بازتاب واقعیت جغرافیایی و تاریخی است. بنابراین خزر حوضهای بسته است و آبهای آن به اقیانوس راه نمییابند و گردش طبیعی آب در آن کاملاً داخلی است. بنابراین، اصل آزادی دریاهای آزاد که بر پایه منافع مشترک جامعه بینالمللی بنا شده، در اینجا موضوعیت ندارد. رژیم ویژه خزر بر پایه حاکمیت و حقوق انحصاری پنج کشور ساحلی استوار است.
از سوی دیگر مقایسه نظاممند میان این دو سند، تفاوتهای بنیادین را آشکار میسازد. بر اساس ماده ۵ کنوانسیون خزر، منطقه آبی این دریا به آبهای داخلی، آبهای سرزمینی، مناطق ماهی گیری و پهنه دریایی مشترک تقسیم میشود. ماده ۶ تصریح میکند که حاکمیت هر طرف در خارج از قلمرو خشکی و آبهای داخلی بر باریکهای از دریای مجاور که آبهای سرزمینی نامیده میشود و همچنین بر بستر و زیربستر آن و فضای هوایی بالای آن تسری مییابد. ماده ۷ مقرر میدارد که هر طرف عرض آبهای سرزمینی خود را تا حدی که از پانزده مایل دریایی تجاوز نکند، از خطوط مبدأ تعیینشده بر اساس این کنوانسیون مشخص خواهد کرد. در مقابل، ماده ۳ کنوانسیون حقوق دریاها حداکثر عرض دریای سرزمینی را دوازده مایل دریایی تعیین کرده است.
ماده ۹ کنوانسیون خزر نیز مقرر میدارد که هر طرف در مجاورت آبهای سرزمینی، یک منطقه ماهیگیری به عرض ده مایل دریایی تعیین خواهد کرد و در این منطقه حق انحصاری بهرهبرداری از منابع زیستی آبی را داراست. در کنوانسیون حقوق دریاها، بهجای چنین منطقهای محدود، منطقه انحصاری اقتصادی تا دویست مایل دریایی پیشبینی شده که حقوق حاکمه گستردهای در بهرهبرداری از منابع زنده و غیرزنده ایجاد میکند. این در حالی است که پهنه دریایی مشترک در خزر، که خارج از محدوده مناطق ماهیگیری قرار دارد، برای استفاده همه طرفها باز است، اما کشتیرانی در آن منحصراً به کشتیهای تحت پرچم پنج کشور ساحلی محدود شده است. ماده ۳ کنوانسیون خزر نیز صراحتاً حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی را ممنوع اعلام کرده است. این محدودیت در کنوانسیون حقوق دریاها وجود ندارد و آزادی کشتیرانی و پرواز برای همه دولتها، از جمله دولتهای ثالث، به رسمیت شناخته شده است.
از این رو تحدید حدود بستر و زیربستر نیز از تفاوتهای کلیدی است. ماده ۸ کنوانسیون خزر تصریح میکند که تحدید حدود بستر و زیربستر دریای خزر به بخشها از طریق توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل و با رعایت اصول و موازین عموماً شناختهشده حقوق بینالملل صورت میگیرد تا امکان اعمال حقوق حاکمه برای بهرهبرداری از منابع زیربستر فراهم شود. در کنوانسیون حقوق دریاها، مواد ۷۴ و ۸۳ قواعد نسبتاً مشخصتری برای تحدید حدود منطقه انحصاری اقتصادی و فلات قاره بر پایه توافق یا در صورت عدم توافق، مراجعه به سازوکارهای حل اختلاف پیشبینی کردهاند.
دیوان بینالمللی دادگستری نیز در رأی مشهور فلات قاره دریای شمال (۱۹۶۹) میان دانمارک، آلمان و هلند، بر اصل انصاف و توجه به اوضاع و احوال خاص تأکید کرد و روش خط میانی را بهعنوان قاعده مطلق نپذیرفت. این اصول میتوانند در مذاکرات مربوط به بستر خزر نیز راهنما باشند، هرچند رژیم ویژه خزر فضای بیشتری برای توافقهای دوجانبه و چندجانبه فراهم میآورد.
از دیدگاه نظری حقوق بینالملل، رژیم ویژه خزر نمونهای از حقوق منطقهای در برابر حقوق عام است. حقوق عام، مانند کنوانسیون حقوق دریاها، قواعدی جهانشمول برای فضاهای مشترک ارائه میدهد. حقوق منطقهای قواعدی است که گروهی از دولتها برای تنظیم روابط خاص خود خلق میکنند. این تمایز در رویه دولتها و دکترین حقوق بینالملل ریشه دارد. رژیم خزر نسبی است، تعهدات و حقوق آن تنها میان طرفهای کنوانسیون جریان دارد و دولتهای ثالث را ملتزم نمیسازد. این ویژگی، خزر را از دریاهای آزاد که بخشی از میراث مشترک بشریت محسوب میشوند، متمایز میکند.
این در شرایطی است که تحولات ماههای اخیر اهمیت عملی این رژیم را برجستهتر ساخته است. پس از رویدادهای نظامی بهار ۱۴۰۵ و اختلالات ایجادشده در مسیرهای جنوبی، اهمیت کریدور شمالـجنوب و نقش خزر بهعنوان مسیر جایگزین افزایش یافته است. در همین راستا، دولت ایران لایحه تصویب کنوانسیون را به مجلس شورای اسلامی ارجاع داد تا فرآیند لازمالاجرا شدن آن تکمیل شود. این اقدام در شرایطی که برخی حوادث مرتبط با کشتیرانی رخ داده و نگرانیهایی درباره مداخلات فرامنطقهای مطرح شده، نشاندهنده تلاش برای تثبیت چارچوب حقوقی و جلوگیری از خلأ قانونی است. ممنوعیت حضور نیروهای نظامی غیرساحلی، که در ماده ۳ کنوانسیون آمده، ابزاری حقوقی برای حفظ امنیت منطقهای فراهم میآورد.
با این حال، رژیم کنونی کامل نیست. تحدید حدود نهایی بستر در بخش جنوبی همچنان نیازمند توافقهای جداگانه است. کاهش سطح آب خزر در سالهای اخیر نیز میتواند بر خطوط مبدأ و محدودههای حقوقی تأثیر بگذارد و ضرورت هماهنگی بیشتر میان رژیم حقوقی آکتائو و کنوانسیون تهران درباره حفاظت از محیط زیست دریای خزر را مطرح سازد.
در پایان، لازم به نقاط اختلاف میان ایران و سایر کشورهای حوزه خزر می پردازیم. ایران از دیرباز، با استناد به معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ با اتحاد شوروی، بر رژیم مشاع یا تقسیم برابر بیستدرصدی تأکید داشته است. استدلال تهران این بوده که ساحل مقعر و کوتاهتر ایران نباید منجر به کاهش سهم آن از بستر و منابع زیربستر شود و اصل انصاف ایجاب میکند که ویژگیهای جغرافیایی خاص مدنظر قرار گیرد. در مقابل، کشورهای دارای ساحل طولانیتر، بهویژه قزاقستان، آذربایجان و تا حدی روسیه، بر روش خط میانی یا تقسیم متناسب با طول ساحل تأکید کردهاند.
این کشورها معتقدند که اعمال قواعد مشابه کنوانسیون حقوق دریاها یا اصول عرفی تحدید حدود، با واقعیت جغرافیایی سازگارتر است و توافقهای دوجانبه در بخش شمالی خزر میان روسیه، قزاقستان و آذربایجان نیز بر همین مبنا شکل گرفته است. ترکمنستان در مقاطعی به مواضع ایران نزدیکتر بوده، اما در مجموع، اختلاف اصلی بر سر بخش جنوبی میان ایران، آذربایجان و ترکمنستان باقی مانده است.
ماده ۸ کنوانسیون ۲۰۱۸ با واگذاری تحدید حدود بستر به توافقهای بعدی، این اختلاف را به آینده موکول کرده است. ایران تصویب نهایی کنوانسیون را منوط به پیشرفت در مذاکرات مربوط به خطوط مبدأ و بستر میداند، در حالی که سایر کشورها بر لازمالاجرا شدن هرچه سریعتر سند و تکمیل توافقهای تکمیلی اصرار دارند. این تقابل، بازتابی از منافع متفاوت جغرافیایی و اقتصادی است و حل آن نیازمند تداوم مذاکرات بر پایه اصل انصاف و همکاری خواهد بود.
در مجموع، رژیم حقوقی ویژه خزر نشان میدهد که در برابر پدیدههای جغرافیایی منحصربهفرد، قواعد عام همیشه پاسخگو نیستند و دولتها میتوانند با توافق، نظامهای اختصاصی خلق کنند. خزر نه دریای آزاد است و نه دریاچه معمولی؛ بلکه فضایی است با رژیم حقوقی ویژه که حاکمیت، امنیت و بهرهبرداری از منابع آن را عمدتاً در اختیار کشورهای ساحلی قرار میدهد. تثبیت و تکمیل این رژیم، در شرایط ژئوپلیتیکی پیچیده کنونی، برای ثبات منطقه حیاتی است.
۲۱۳/۴۲
